федерализм это форма государственного устройства
Форма территориального устройства государства
По территориальному устройству государства делятся на унитарные, федеративные и конфедерации.
Унитарное государство имеет единую конституцию, территорию, единое гражданство, у административно-территориальных единиц отсутствует самостоятельность. Вместе с тем, все унитарные государства весьма своеобразны. Условно их разделяют на три группы.
Вторую группу составляют частично децентрализованные государства, в которых территориальные единицы (земли, провинции и пр.) обладают автономией, имеют свои органы самоуправления, свой бюджет, но на политику центральных правительств они оказывают ограниченное влияние (Италия, Испания, Франция).
Федеративные государства отличаются от унитарных тем, что входящие в нее территориальные единицы являются субъектами государственного суверенитета. Это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенции и имеющих собственные органы власти. В переводе с французского языка федерализм (federalisme) означает союз.
Критериями федерализма являются: единая государственная политика и контроль правительства над всеми территориями, входящими в федерацию; исключительное право федеративного правительства на проведение внешней политики; возможность субъектов федерации иметь свои конституции, которые не должны противоречить федеральной.
Практика показала, что федерации, созданные по территориальному принципу (США, Мексика, Германия, Австрия), оказались более жизнеспособными, чем федерации, созданные по национально-территориальному принципу (Советский Союз, Югославия).
Конституция РФ рассматривает федерацию в качестве формы государственного устройства России, а также как одну из основополагающих основ конституционного строя.
Российский федерализм обеспечивает децентрализацию государственной власти и распределение ее по регионам путем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. Федеративное устройство России основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью:
1. Государственная целостность РФ. Российская Федерация является соединением ряда государств (государственно-территориальных и национально-территориальных образований), созданным для достижения общих целей с помощью федеральной власти.
2. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности РФ и выражается в наличии единой системы органов, составляющих высшую государственную власть.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации.
4. Равноправие и самоопределение народов в РФ означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях. Народы России пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности. Однако это право может быть реализовано либо только в рамках РФ, либо в любой другой форме, но только с согласия РФ.
5. Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе РФ не может быть субъектов, имеющих какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе РФ, равноправны.
Дата публикации: 13.03.2013 г.
Дата изменения: 14.12.2016 г.
Российский федерализм
Понятие федерализма
Федерализм (от лат. Foedus — союз) — принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации, то есть объединения государственных образований. По своей сути федерализм содержит равновеликие и равнозначимые возможности как децентрализовать, так и распределять власть по вертикали. Все это создает возможности сохранить государство от распада, интегрировать территориальные сообщества субъектов федерации в единое целое. Можно также сказать, что на практике часто принцип политико-территориального устройства государства (страны) реализуется путем объединения ранее обособленных единиц или же разделения ранее единого, унитарного государства (организации) на составные части — субъекты федеративного государства (образования).
Федерализм — система правления, в которой власть осуществляется одновременно общенациональным правительством и автономными органами правления. Центральным пунктом такого определения федерализма является двухуровневая структура правления. При федерализме суверенность разделяется между национальным (федеральным) и региональным руководством, то есть с одной стороны центральное правительство, с другой — штаты, провинции, республики, кантоны, земли, области, края и другие составляющие региональной власти.
Французский ученый-юрист Шарль Монтескье, в те времена, когда федерализма как принципа построения государства еще не существовало, считал наилучшим способом защиты от этих опасностей создание конфедеративной республики. Похожая идея была использована «отцами-основателями» Соединенных Штатов Америки, но с рядом поправок, которые сформулировал Александр Гамильтон. Он предложил новую конструкцию, которая по сути и представляла собой федеративную систему правления. Им был выдвинут принцип, согласно которому индивиды, конкретные граждане являются главными единицами правления в государстве. Таким образом, появился и был взят на вооружение фундаментальный принцип либерализма и правового государства, который в своем развитии существует до сих пор.
Федеративная республика, провозглашенная конституцией США в 1787 году, как и конфедеративная республика Монтескье, были изначально направлены на конституирование «сложносоставных республик», а не унитарных государственных образований. Ограниченное общенациональное правительство осуществляет свои возможности правления одновременно с ограниченными правительствами штатов (субъектов федерации), которые в свою очередь выполняют свои властные функции с непременным учетом единицы правления на местах (в конечном счете — это граждане США) и т. д.
Как записано в конституции США первоначально автономные штаты (тогда их было 13) объединились для «создания гарантии каждому штату республиканской формы правления и защиты каждого из них от вторжения и от внутреннего насилия». Федерализм предполагает, таким образом, децентрализацию, то есть территориальную самостоятельность поселений, городов, крупных административных единиц и т. д.
В конечном счете, право решать вопросы, связанные с местной муниципальной общностью, должно принадлежать именно тем, кто с ней связан непосредственно, и кто обеспечивает необходимые средства для их решения. Федерализм признает необходимость широкого развития местного самоуправления — основы гражданского общества. Ведь именно в рамках местного самоуправления эффективно используется непосредственная, прямая демократия для решения вопросов, затрагивающих жизнь каждого гражданина.
Государственно-территориальное устройство сегодняшней России также основывается на принципе федерализма. За счет него обеспечиваются единство страны, децентрализация государственной власти, равноправие и самоопределение народов в составе федерации и защита прав и свобод каждого гражданина России.
Таким образом, главная задача федерализма — обеспечение эффективности управления единым государством, имеющим большую территорию и численность населения, при помощи рассредоточения государственной власти, а также специфическую для России задачу — обеспечение права многонациональных этносов на самоопределение.
Сущность российского федерализма
Федеративное устройство России было установлено 5 января 1918 года Всероссийским учредительным собранием, вскоре после провозглашения Александром Керенским 1 сентября 1917 года республиканской формы правления в России. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.
В сегодняшнем российском государстве, федеративное устройство закреплено в ст. 5 федеральной Конституции, согласно которой оно состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Такими субъектами называются входящие в ее состав в качестве неотъемлемых составных частей на принципах равноправия национально-государственные и территориально-государственные образования.
Согласно Конституции Российской Федерации, Россия является федеративным государством и состоит из равноправных субъектов.
Каждый субъект федерации, помимо федеральных органов, имеет свою исполнительную (возглавляемую, как правило, губернатором или главой субъекта), законодательную (региональные парламенты) и судебную (конституционный или уставный суд субъекта, мировые судьи) ветви власти. Субъекты имеют свою собственную конституцию либо устав, а также собственное законодательство, принимаемое региональными парламентами.
Следует отметить, что, несмотря на вполне определенные особенности, у субъектов Российской Федерации имеется и общее, что дает основание говорить о возможности единого конституционно-правового статуса для них всех. Прежде всего, каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию, положения о которой закрепляются в конституциях и уставах субъектов федерации. Территория субъекта Российской Федерации целостна, неделима, неприкосновенна и не может быть изменена без его согласия. Помимо своей собственной территории каждый субъект имеет свою правовую систему. Вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов, все субъекты самостоятельно осуществляют правовое регулирование, включая принятие основных законов — конституций или уставов, обычного (текущего) законодательства и принятие иных нормативных актов.
Республики принимают конституции, порядок принятия и изменения которых в них и закрепляют. Иные субъекты Российской Федерации принимают равнозначные конституциям акты — уставы. Конституции (уставы) субъектов могут приниматься как референдумом (всенародным голосованием), так и законодательным (представительным) органом. Это следует из положений федерального законодательства, которое гласит, что на референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъекта федерации, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта федерации, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме вышеуказанных, не допускается.
Системы права субъектов федерации представляют собой составную часть системы права всей Российской Федерации. Отсюда следует, что их системы права должны строиться на конституционных принципах России, а основные законы субъектов, текущие законы и другие нормативные акты, принимаемые в субъектах федерации, не должны противоречить общефедеральной конституции и федеральным законам.
Субъекты федерации устанавливают самостоятельно свою систему органов государственной власти, которая должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законодательством.
Все субъекты федерации имеют свои индивидуальные наименования, в основе которых лежит традиция или политическая воля. Однако в целом они согласно Конституции Российской Федерации (ст. 5 и 65) группируются в республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Можно отметить, что такая «разнопорядковость» или «пестрота» встречается лишь в России.
По размерам территории, общему количеству населения, плотности его расселения субъекты Российской Федерации сильно отличаются друг от друга. Так, по признаку величины территории самым маленьким субъектом является город Санкт-Петербург (1,4 тыс. кв. км), а самым крупным Саха (Якутия) (3 млн 83,5 тыс. кв. км, что составляет 18,7 % всей территории России). По признаку же количества населения самым маленьким субъектом федерации является Ненецкий автономный округ, с населением 42 тыс. чел., а самым крупным Москва (более 12,5 млн чел.). Наименьшая плотность населения в Чукотском автономном округе (0,07 чел. на 1 кв. км), а наибольшая — в Москве (4770 чел. на 1 кв. км).
Разнятся субъекты Российской Федерации и по уровню социально-экономического развития. Одни из них — «доноры», а другие — находятся на дотации федерального бюджета.
В одних сильно развита не только промышленность, но и другие отрасли народного хозяйства. А другие являются преимущественно аграрными или промышленными.
Субъекты Российской Федерации также группируются в:
Федерализм закреплен в одном из наименований нашего государства — Российская Федерация. Первая статья Конституции (Основного Закона) Российской Федерации с 1992 года относит его к незыблемым основам государственного строя.
Федерализм позволяет на деле осуществить самоопределение различных этнических и территориальных общностей, полнее учитывать их культурно-исторические и региональноэкономические особенности, эффективнее и последовательнее осуществлять местное самоуправление. Федерализм предполагает добровольное согласие составных частей страны с государственным единством федерации.
Мы исходим из того, что населяет Российскую Федерацию единый многонациональный народ России. Составляют же его различные этнические общности; последний термин означает не что иное, как принадлежность к определенному этносу.
Система государственной власти в России основана на разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, а также местным самоуправлением.
Полномочия государственной власти поделены между целым и частями. Суверенитет последних (субъектов федерации) ограничен федеральной конституцией: самостоятельность присуща им во всем, кроме того, что отнесено к федеральному и общему ведениям. Подобная договоренность в Российской Федерации была оформлена в 1992 году в виде Федеративного договора, содержанием своим вошедшего в конституцию (аналогично в США — 10-й поправкой к конституции, а в Швейцарии — преамбулой и ст. 3 Основного Закона).
Государственные полномочия, не отнесенные Конституцией к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению федерации и ее субъектов, принадлежат субъектам федерации и осуществляются ими самостоятельно в соответствии с Конституцией России и их конституциями (уставами).
В сфере своих предметов ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Органы государственной власти субъектов федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией России и федеральным законодательством.
Субъектам Российской Федерации гарантируется в соответствии федеральным законодательством представительство при федеральных органах государственной власти. Верхняя палата федерального парламента учреждается именно для равного представительства регионов.
Конституция призвана гармонизировать всю сложную систему отношений между федерацией и ее частями, создать условия для предотвращения столкновения их юрисдикций.
Федеральные органы государственной власти по соглашению с органами власти субъектов могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий и наоборот. Субъекты федерации в пределах их предметов ведения и полномочий могут заключать между собой соглашения, не противоречащие конституции федерации и федеральным законам.
Вместе с тем, суверенитет российского государства неделим, им в полном смысле обладает только России в целом.
Особенностью такого исторически имперского государства, как Россия является то, что нынешняя Российская Федерация создавалась не снизу, через объединение суверенных частей (как, например, США, Австралийский Союз, Швейцария); она «разукрупнялась» как бы сверху, отдавая часть своих полномочий на места. Один из последних примеров этого — 9-й параграф Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической республики (РСФСР), когда высший орган федеральной власти — Съезд — провозгласил расширение прав субъектов федерации.
Наше государство сохраняется на нескольких «китах»: верховенстве российской Конституции; общеобязательных федеральных налогах, единой денежной единице, федеральном бюджете; на единой российской армии; федеральном коллизионном праве и верховенстве решений Конституционного Суда Российской Федерации. Государственное единство обеспечивается за счет соответствия конституций (уставов) субъектов российскому высшему закону — Конституции Российской Федерации. Республики, края, области, автономии являются неотчуждаемой частью целостной территории страны. Гражданство России является единым и равным независимо от оснований его приобретения.
Целесообразно, чтобы каждый субъект федерации имел сходную систему органов власти. Высшее должностное лицо субъекта возглавляет его исполнительную власть, входящую в систему исполнительной власти Российской Федерации; исполнительная власть субъекта действует на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента и Правительства России, изданных по вопросам их компетенции, а также конституции (устава) и законов субъекта федерации. Органы государственной власти субъекта (наименование которых определяется регионом самостоятельно) осуществляют полномочия субъекта федерации, за исключением тех, которые отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.
Проблема субъектного состава России по-прежнему вызывает споры. Нынешняя Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов как формально равноправных субъектов федерации. Основы, а также особенности правового статуса субъектов Российской Федерации устанавливаются и гарантируются федеральной конституцией.
Делая шаг к уравнению прав и возможностей, Конституция 1993 года наделяет их одинаковым конституционно-правовым статусом. Но, следует отметить, что в ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации российские республики названы государствами, следовательно, им могут быть присущи и отличительные признаки государств.
Право народов на самоопределение является одним из главных условий осуществления прав человека. Однако не следует забывать, что в многонациональном государстве самоопределиться этническая общность может не только создав отдельное государственное образование в составе единого государства, но и в рамках территориальной, а также национально-культурной автономии. Права и свободы этнических общностей должны гарантироваться в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России.
Поэтому, на основании экономико-географического, исторического и социокультурного анализа возник проект — создать в России (путем объединения краев, областей, возможно республик, вхождения в состав России новых регионов) чуть более двух десятков «земель» со средней численностью населения в них от 3,5 до 8,5 млн чел. и примерно равным экономическим потенциалом. Предполагалось, что такая группировка осуществима на основе естественных связей с образованием мощных территориальных общностей.
Их прообразом можно считать складывающиеся региональные ассоциации краев и областей, которые стали возникать ввиду необходимой координации интересов во внутриэкономических отношениях. Перспективность их предопределена выстраиваемой снизу рыночной инфраструктурой, которая позволила бы таким российским «землям» быть дееспособными территориями с собственным профилем и специализацией во внутрироссийском и внешнем разделении труда.
В исключительных случаях статус «земли» может быть предоставлен одному краю или одной области (например, анклавной Калининградской области, которая находится в Центральной Европе, не имеет российских соседей, а окружена территориями европейских государств, входящих в Европейский Союз).
Это предложение до настоящего времени не нашло на практике своего осуществления, хотя предпосылки такой реорганизации сохраняются до сих пор.
Государство подчиняется Основному Закону (Конституции). Федеративный договор по значимости является по отношению к нему вторичным. То есть, Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору, который первоначально по-новому разграничил властные полномочия, но никак не подменил собою Конституцию. Утвержденный шестым Съездом, он закрепил договоренность субъектов федерации и представителей федеральной власти о новом разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Эта договоренность была включена своим содержанием в Конституцию (Основной Закон) России.
Следует отметить, что с возникновением федеративных договоров Россия вовсе не стала международно-правовым образованием (конфедерацией), а приобрела новые для нее черты конституционно-договорного государства.
Серьезной проблемой является вопрос о соотношении Конституции России и конституций (уставов) ее субъектов.
Публичная власть опирается на политическую волю всего народа, и нарушения положений Конституции не должны получать ни политической, ни экономической поддержки.
Смысл федерализма заключается не только в разумной децентрализации полномочий, но и в равной ответственности за дееспособность единого государственного «тела», а также финансово-экономическом равноправии всех его частей.
Особым рычагом для сохранения единства может быть федеральный закон о механизме исполнения решений Конституционного Суда и ответственности государственных органов, должностных лиц и граждан за их невыполнение.
Тенденции развития федеративных отношений
Территориальная организация власти и формы государственного устройства
Государство объединяет разнородные (в этническом, религиозном, языковом, культурном отношениях) социальные общности, поэтому возникает потребность обеспечить взаимодействие этих общностей и целостность государства. Управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из центра достаточно трудно, что предполагает создание довольно сложной системы управления.
Устойчивость государственных институтов, всей политической жизни общества во многом зависит от формы государственного устройства. Форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством и его составными территориальными единицами.
Под территориальной организацией следует понимать определенные правила обустройства как составных частей государственной территории, так и государства в целом; при этом территориальная организация государства обеспечивает установление соответствующих взаимосвязей между территориальными единицами, а также осуществление публичной власти на основе деления территории.
Политико-территориальное устройство государства это способ политической и территориальной организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти.
Большинство государств мира имеет унитарное территориальное устройство. Унитарное – единое государство с единой конституцией и гражданством, с единой системой органов власти и судопроизводства, где функционирует единая система законодательства, единая правовая и денежная системы. Унитарное государство характеризуется централизованным руководством административно-территориальными единицами и отсутствием обособленных (самостоятельных) государственно-территориальных образований. Это единое, неделимое, составляющее одно целое государственно-территориальное устройство. Вместе с тем различают два типа современного унитарного государства – централизованные и децентрализованные унитарные государства.
В централизованных унитарных государствах подчинение регионов центру осуществляется через должностные лица, назначенные центральными органами власти. К такому типу унитарного государства можно отнести Казахстан, Нидерланды, Узбекистан, Финляндию. В децентрализованных унитарных государствах региональные органы власти формируются независимо от центральных, поэтому их правовые отношения строятся на началах децентрализации. Такими унитарными государствами являются Великобритания, Испания, Италия, Новая Зеландия, Япония.
Нередко современные унитарные государства делят на государства с симметричным и асимметричным территориальным устройством.
Государство с симметричным административно-территориальным устройством характеризуется тем, что его территориальные части имеют равный политико-правовой статус. Например, воеводства в Польше или области в Белоруссии равноправны. В государстве с асимметричным административно- территориальным устройством его территориальные части имеют различный политико-правовой статус. Такие характерные особенности присущи Италии, где Сицилия, Сардиния и некоторые другие территориальные единицы имеют особые формы и условия автономии, причем статус этих автономий определяется отдельными конституционными законами. Асимметричный статус имеют и многие регионы Испании (Каталония, Галисия). В последние годы Италия, Испания, Нидерланды и Франция, оставаясь формально унитарными, используют в государственно-территориальном устройстве отдельные элементы федерализма.
В современных унитарных государствах нередко существует несколько звеньев административно-территориальных единиц в зависимости от численности населения и территориальных размеров государства. Существует двухзвенное, трехзвенное и четырехзвенное административно-территориальное деление. Обычно самыми крупными территориальными единицами являются губернии, области, провинции; эти территориальные единицы делятся на округа, районы, уезды и т. п. Некоторые небольшие государства вообще не имеют административно-территориальных делений.
Территориальную организацию федеративного государства можно рассматривать как систему, состоящую из следующих составных частей: политико-территориальной организации (в Российской Федерации – республики, края, области и т. д.), административно-территориальной организации субъектов федерации (города, районы, поселки и т. д.), экономико-территориальной организации (зонально-экономический регион, экономический район субъекта федерации, муниципальная единица) и ведомственной организации (управления, отделы и т. д.).
Принято считать, что в условиях федерации как на уровне центра, так и территориальных частей присутствуют основные структурные элементы государства: законодательная, исполнительная, судебная власть, другие части государственного аппарата и т. д. При этом наличие данных элементов гарантировано нормами конституционного права и они не могут быть произвольно ликвидированы центральной властью.
Федерация – это, прежде всего, комплекс территорий, имеющих специфические признаки, характеризующие само государство. Но эти территории не являются государствами, они госу-дарствоподобные, так как представляют собой территориальные единицы государства (их обычно называют государственно-территориальными образованиями) и не имеют суверенитета, т. е. независимой и неограниченной от внешних факторов верховной власти, поскольку суверенитет – атрибут государства и не присуш его территориальным единицам.
Федеративное государственное устройство характеризуется объединением двух или нескольких территориальных единиц – субъектов федерации (штатов, земель, провинций, кантонов, республик, областей) в одно государство. Эти территории обладают значительной политической, экономической и культурной самостоятельностью, имеют собственное административно-территориальное деление и законодательство.
В федеративных государствах действуют высшие федеральные органы власти и высшие органы власти на уровне субъектов федерации, т. е. существуют два уровня государственной власти – федеральный и региональный.
Полномочия органов власти обоих уровней имеют конституционное или иное законодательное разграничение. Для федераций характерно наличие двойной правовой системы, нередко двойного гражданства, двухпалатного парламента, одна из палат которого представляет интересы субъектов федерации, а вторая – общенациональные интересы.
Выделяется три наиболее известные формы федерации: договорная, централистская и кооперативная. При этом следует подчеркнуть, что конкретные формы федерации постоянно меняются, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.
Договорная форма федерации рассматривает федерацию как объединение государств, передающих на основе договора некоторые права новообразованным центральным органам власти. Централистская форма федерации предполагает, что вся социально-экономическая и политическая жизнь в отдельных частях государства должна осуществляться на основе решений федеральных органов. Кооперативная форма федерации основывается на социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации.
Известны также две основные формы образования федераций: на основе союза и на основе автономии субъектов федерации. Принято считать, что большинство федераций, созданных первоначально на основе союза, с течением времени в ходе процессов централизации превратилось фактически в федерации, основанные на автономии субъектов, не имеющих права выхода из ее состава. В последние годы используется качественно новое понятие «европейский федерализм» – особая форма политического союза государств Западной Европы, где политическая интеграция основывается на слиянии государственных структур в более широкую межгосударственную общность с созданием новых институтов власти и передачей им части суверенных прав национальных политических органов. В мире сложились два основных принципа построения федерации – национально-территориальный и территориальный.
Конфедерация объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энергетических, финансовых и др.). Конфедерацию нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет.
Основные признаки конфедерации: 1) отсутствие единой территории; 2) неограниченное право выхода из союза; 3) центральное правительство зависит от правительств независимых государств, поскольку содержится на их средства; 4) финансовые средства на общие цели, единую политику формируются из взносов членов союза; 5) вооруженные силы конфедерации находятся под общим командованием; 6) общая согласованная международная политика не исключает самостоятельной позиции членов конфедерации в конкретных вопросах; 7) юридически все члены равноправны, но реально приоритетную роль в конфедерации играет государство с более высоким военно-экономическим потенциалом.
Конфедерации обычно недолговечны – они либо распадаются, либо трансформируются в федерацию. Однако принцип конфедерализма может стать стимулирующим фактором современных интеграционных процессов (в развитии Европейского союза, стран СНГ и т. д.).
Современный федерализм: понятие, принципы, признаки, критерии
Федерализм – это система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.
К сущностным признакам федерализма относятся:
К основным принципам федерализма относятся: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, которые обеспечивают его безопасное существование и функционирование.
Формы федерации отражают варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.
Принято считать, что федеративные государства должны соответствовать следующим условным критериям:
Конституционно-правовые основы современного российского федерализма
Основы конституционного строя Российской Федерации характеризуют Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
Согласно ст. 5 Конституции «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации». В связи с этим при рассмотрении проблем политико-территориального устройства республики нередко называют национально-государственными образованиями; края, области, города федерального значения – административно-территориальными образованиями; автономную область и автономные округа – национально-территориальными образованиями. Такая характеристика вызвана тем, что политико-территориальное устройство современной России основано на двух взаимосвязанных принципах – национально-территориальном и территориальном.
С правовой точки зрения эти различия в названиях (республика, край, область) субъектов Федерации не могут служить основанием для того, чтобы считать, что субъекты РФ имеют какие-либо различия в статусе и полномочиях, так как они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в соответствии ч. 4 ст. 5 Конституции. Равноправность субъектов РФ не может быть поставлена под сомнение и в связи с тем, что в Конституции вслед за упоминанием республик в скобках помещено слово «государство», а также потому, что Основные Законы российских республик называются конституциями, тогда как в других субъектах они именуются уставами. В этих различиях названий некоторые усматривают неравноправность субъектов РФ и даже асимметричность конституционного статуса субъектов РФ. Однако, в частности, в ч. 1 ст. 5 Конституции устанавливается равноправие всех субъектов РФ (республик, краев, областей), а ч. 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов. Такое несогласование создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравенства субъектов с неизбежными взаимными конфликтами как между ними, так и с федеральными органами. Говоря о субъектах Федерации, изначально имеют в виду их равноправность, иначе не может быть полноценной федеративной системы.
Конституция (ч. 3 ст. 5) подчеркивает, что в основе федеративного устройства России лежит примат ее государственной целостности, единство государственной власти при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция признала разнообразие национальной, демографической, географической, коммуникативной, бытовой и иной специфики субъектов Федерации и предоставила возможность конституционного (уставного) регулирования общественных отношений в пределах каждого субъекта РФ.
Федерация, имея два уровня государственной власти, регулирует не всю сферу политической жизни государства, так как опирается на конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Этот принцип нельзя рассматривать отдельно от другого конституционного принципа, согласно которому во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Единообразие применения принципов территориально-политического устройства Российской Федерации гарантирует на всей ее территории независимо от названия субъекта Федерации (республика, край, область и т. п.) развитие местного самоуправления. Эта форма народовластия может учитывать исторические, национальные и культурные особенности, сложившиеся на территории того или иного субъекта РФ, но политические принципы организации местной власти остаются едиными для всех субъектов.
Федеративное устройство России основано не только на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти, но и на равноправии и самоопределении российских народов. Учитывая многонациональное Российской Федерации, это самоопределение может быть реализовано в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством только в рамках Российской Федерации, т. е. не допускается самоопределение вплоть до отделения. Поэтому реализация конституционного принципа равноправия и самоопределения народов во внутригосударственных федеративных отношениях не может быть связана с постановкой каким-либо народом, проживающим в пределах территории Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверенного государства.
Принцип равноправия народов подтверждается ст. 6 Конституции, где признаются равные права и свободы людей независимо от их местожительства, их принадлежности к национально- государственному или административно-территориальному образованию. Все народы равноправны независимо от их численности и уровня развития. Существует взаимосвязь между правами и свободами личности и правами и свободами народов. Не может быть свободным тот народ, в котором подавляются права человека, как не может чувствовать себя свободным человек, если попираются права его народа.
Закрепление в Конституции получил принцип самоопределения народов. Невозможно представить организацию государственной власти и системы государственного управления, демократическую и республиканскую формы правления в масштабах национального государства без принципа политического представительства. Основным инструментом реализации принципа представительства являются политические партии и выборы. Большинство государственных институтов, принимающих ключевые для государства и общества решения, имеющие жизненно важное значение для граждан, организуются в результате периодически проводимых выборов.
Особенности политико-территориальной организации Российской Федерации
Конституционное оформление современного государственного устройства Российской Федерации происходило в сложных условиях перехода от советской модели федерализма к модели правовой. Поэтому выделенные выше критерии федеративного устройства государства в условиях России имеют свои особенности, а некоторые из них просто неприемлемы.
Практически ни в одном федеративном государстве в мире не предполагается наличие единой системы исполнительной власти. В соответствии же со ст. 77 Конституции предполагается создание единой системы исполнительной власти в рамках исключительных предметов ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Судебная система Российской Федерации также существенно отличается от судебных систем других федеративных государств, так как является исключительно федеральной. В субъектах РФ могут быть созданы лишь конституционные (уставные) суды с довольно ограниченными полномочиями.
Различные виды субъектов РФ (республики, края, области, автономные образования, города федерального значения) и некоторые неопределенности в вопросах равноправности их конституционно-правового статуса делают Россию асимметричной федерацией.
Многонациональный состав населения, огромная территория с различными природными и географическими условиями, исторический след в национальных отношениях и конкретная политическая ситуация, связанная с угрозой распада Российского государства – все это обусловливает специфику федеративного устройства России.
По своему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной объединяющей силой многонационального федеративного государства.
Особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала.
Особенность современного российского федерализма состоит в том, что это – сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с октября 1917 г., его реальное становление и развитие началось лишь с последнего десятилетия XX в.
Одной из особенностей российского федерализма является то, что Российская Федерация – самая большая в мире федерация. Большое количество субъектов создают проблему управляемости. Теория управления определяет масштаб управляемости в пределах 9—13 объектов. Происходящий сегодня процесс объединения субъектов РФ как способ решения данной проблемы пока не дал конкретных результатов.
Российская Федерация – асимметричная федерация, допускает разнохарактерный статус, политическое, государственно-правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов РФ были заложены разные начала: одни формировались по национальному признаку и стали республиками, другие – по территориальному – края, области, города Москва и Санкт-Петербург, третьи – по смешанному, национально-территориальному – автономная область и автономный округ. Так установилось три модели конституционного устройства субъектов РФ. Конституция исходила из Федеративного Договора и закрепила его компромиссные положения: с одной стороны, равноправие всех субъектов между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти, с другой стороны – подтвердила разнообразие социально-политических статусов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 66 Конституции статус республики определяется Конституцией и Конституцией Республики.
Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов – их двойная правосубъектность: они являются самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного регулирования.
Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции (ч. 3 ст. 11) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя их этого, договорные отношения могут иметь конституционный, договорной или смешанный характер. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: близкие к конфедеративным, федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, строящиеся на Конституции и Федеративном договоре и уставах большинства субъектов Федерации.
В Конституции не упоминается термин «суверенитет» по отношению к субъектам, государственный суверенитет распространяется на всю территорию Российской Федерации, в то же время федеральная власть компетентна в решении только вопросов, определенных Конституцией и касающихся всего государства. Но ст. 76 Конституции определяет пределы ведения Российской Федерации, совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, осуществление собственного регулирования субъектов РФ – принятие законов и нормативных актов субъектов РФ, причем в данной сфере действует нормативно-правовой акт субъекта РФ, что подчеркивает «суверенность» государственной власти субъекта РФ.
Кроме того, субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей собственностью, могут реализовывать свои национальные потребности и интересы. Проблема заключается в том, что конституции ряда субъектов РФ суверенитет республики признают более объемным, повышая статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией и международными принципами федерализма. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики.
Этапы развития федеративных отношений
Второй этап – 12 декабря 1993 г. Началом данного этапа явилось принятие Конституции, которая создала рамочные основы для взаимодействия властей. Особенностью данного этапа является несовершенство законодательного регулирования взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти. В этих условиях субъекты РФ самостоятельно определяют свои системы государственной власти и политические режимы (парламентский, президентский), выстраивают взаимоотношения с федеральным центром. Уступки Центра наиболее влиятельным в политическом отношении субъектам Федерации (Татарстан) способствуют стабилизации ситуации в стране.
Третий этап – 15 февраля 1994 г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.
Четвертый этап —конец 1994 г. Массовое подписание Федеративных договоров. В эти годы прошли выборы губернаторов, и регионы получили значительную независимость от Центра. Данный этап характеризуется новой волной децентрализации. В условиях определенной разбалансированности федерально-региональных взаимоотношений широкое распространение получила практика заключения двухсторонних договоров и соглашений между федеральным Центром и субъектами РФ. Она в определенной степени компенсировала несовершенство законодательной базы федерально-регионального взаимодействия, сняла напряжение и обеспечила определенный уровень стабилизации отношений федеральных и региональных органов государственной власти. Вместе с тем усугубилась проблема асимметрии федеративных отношений.
Шестой этап начался в 2000 г. и ознаменовался изменением порядка формирования верхней палаты федерального парламента – Совета Федерации Федерального Собрания РФ, созданием института федеративных округов, реорганизацией института полномочных представителей президента в регионах, а также созданием Государственного совета РФ.
Седьмой этап развития федеративных отношений наступил в 2004 г. и связан с процессом укрепления вертикали власти, а именно: в сентябре 2004 г. был изменен порядок формирования высших должностных лиц субъектов РФ. Были внесены изменения и дополнения в Закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, в частности он был дополнен главами, определяющими общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами и органами власти субъекта РФ и экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ.